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Colloque à l'Assemblée nationale
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Hervé Bourges

messages de :

Danièle Pourtaud Catherine Trautmann


La Coordination permanente des médias libres [CPML]
et la Fédération nationale des vidéos de pays et de quartiers (FNVDPQ), avec la complicité des députés Verts à l'Assemblée nationale,
ont organisé, le lundi 31 janvier 2000,
un colloque avec pour thème :

Le tiers secteur audiovisuel : un accès citoyen à la télévision

Clôture
par Hervé Bourges, Président du Conseil supérieur de l'audiovisuel

Mesdames et Messieurs,

Je sais que vous êtes sceptiques. Je sais que vous croyez que le CSA est réticent à accorder des fréquences aux associations, et que certains d'entre vous imaginent même que c'est le premier ennemi du tiers-secteur... Cette perception des choses repose sur un malentendu, un peu volontaire, parce qu'il est facile d'incriminer le régulateur, et plus compliqué de regarder ce qu'il y a dans la loi. Et c'est la raison pour laquelle j'ai tenu à participer à cette journée, qui peut nous permettre de mieux nous comprendre, d'éclaircir les malentendus et de peser ensemble pour faire évoluer la législation.

Ce colloque marque l'émergence d'une réalité que la loi ne permettait jusque là de prendre en compte que de manière exceptionnelle : la vitalité d'un "tiers secteur" audiovisuel, qui échappe à la fois aux cadres fixés aux télévisions commerciales et au service public. Il est important que ce colloque ait lieu à l'Assemblée nationale, parce qu'elle seule peut changer la loi, lever les barrières qui existent, et permettre au CSA, comme il le fait déjà en radio, de promouvoir et de défendre l'expression associative en télévision.

Pourquoi l'émergence du Tiers secteur a-t-elle tellement tardé  ? (On peut juger que c'est bien tard, et la plupart de ceux qui ont parlé au cours de cette journée l'ont dit) et que peut-on dire de l'avenir de ce "tiers secteur"  ? C'est à cette double question que je vais tenter de répondre.

1. Les freins d'ordre institutionnel

Les véritables freins au développement d'un "tiers secteur" audiovisuel sont dans la loi. Le CSA est là, comme vous le savez, pour appliquer la loi. Il n'en est pas le concepteur. La responsabilité de la législation incombe au gouvernement et au Parlement. Je ne dis pas cela pour défausser le Conseil supérieur de l'audiovisuel de ses fonctions propres: je montrerai ensuite comment nous savons prendre nos responsabilités, pour défendre les médias associatifs, que ce soit lorsque nous rendons des avis au gouvernement ou dans la manière dont nous procédons vis-à-vis des radios associatives.

Mais malgré toutes les impatiences qui peuvent exister, la loi est la loi, et le rôle du régulateur est de l'appliquer, en essayant de l'interpréter, autant qu'il le peut, pour donner satisfaction à toutes les catégories d'acteurs et pour tenir compte d'une réalité sociale, économique, culturelle, qui change.

Or nous vivons encore aujourd'hui sous le régime de la loi de 1986 relative à la liberté de communication... Et cette loi réserve à des "sociétés" la faculté d'exploiter des "télévisions locales permanentes". Je cite rapidement l'article 30 de cette loi que le Conseil supérieur de l'audiovisuel est chargé de faire appliquer : "L'usage des fréquences pour la diffusion des services de télévision par voie hertzienne terrestre est autorisé par le Conseil supérieur de l'audiovisuel dans les conditions prévues au présent article... La déclaration de candidature est présentée par une société. Elle indique notamment, etc."

Pour donner malgré tout une place à des télévisions associatives, le CSA a trouvé une manière détournée : l'utilisation de l'article 28-3 sur les autorisations : "le CSA peut, sans procéder aux appels à candidatures prévus par l'article 29 ou l'article 30, délivrer des autorisations relatives à un service de radiodiffusion sonore ou de télévision par voie hertzienne terrestre pour une durée n'excédant pas six mois". C'est grâce à cet article que plusieurs télévisions associatives ont pu voir le jour.

Mais cette durée s'entend sans possibilité de reconduction, même exceptionnelle, et les télévisions associatives autorisées, acceptent mal, on les comprend, après avoir mené leur expérience pendant six mois, de devoir renoncer à la poursuivre╔ Tandis que le Conseil ne peut pas non plus les reconduire hors du cadre légal...

Un amendement sénatorial, défendu par Mme Pourtaud, a porté la semaine dernière de six à neuf mois la durée maximale des autorisations des radios et des télévisions temporaires : c'est un premier remède, qui donnera un répit à certaines associations... Mais il est clair que la vraie réponse à cette situation de blocage viendra d'un autre amendement : celui qui ouvrira purement et simplement aux associations la faculté d'exploiter une télévision locale permanente.

Cet amendement, particulièrement si l'on se place dans la perspective du développement du numérique hertzien, est décisif pour l'avenir du tiers-secteur audiovisuel : il donne enfin des perspectives légales de développement aux télévisions locales associatives. Le Conseil supérieur de l'audiovisuel, qui souhaitait une telle évolution de la loi, ne peut que s'en féliciter.

De même, l'article qu'avait introduit l'Assemblée nationale pour le "Canal associatif" sur le câble a été encore amélioré, du point de vue du Conseil, par les ajouts qui y ont été apportés par le Sénat, précisant notamment qu'une proportion minimale des programmes pourra être réalisée par une ou plusieurs autres personnes, physiques ou morales, indépendantes de l'association éditrice du Canal, et qui en porteront alors l'entière responsabilité éditoriale.

Je sais que le CSA a pu être mis en cause, injustement, au cours de cette matinée ou de cet après-midi. Ces mises en cause témoignent de la méconnaissance des positions que nous exprimons régulièrement, à la fois au gouvernement et au législateur, et lors de notre rapporta annuel. Vous me permettrez de citer par exemple le passage de la réponse formulée à l'automne par le Conseil au Livre Blanc sur la numérisation de la diffusion terrestre, qui remettait en perspective de manière synthétique l'ensemble des enjeux que je vais aborder : je pense que vous serez d'accord avec le CSA pour souhaiter que nos avis soient suivis par le gouvernement et le Parlement...

"Des projets de télévision locale, correspondant à des formes nouvelles de participation et d'expression des citoyens (y compris le"libre accès") doivent pouvoir émerger. Il est ainsi souhaitable que la loi autorise pour l'avenir les associations à se porter candidates à des télévisions locales.
Après appels à candidatures, les canaux locaux du câble pourront également accéder à une plus large exposition par le biais du réseau numérique hertzien.
La télévision locale ne peut s'affranchir de la lourdeur des coûts exigés par la production et la diffusion de programmes.
Le Conseil recommande la création d'un fonds de soutien à l'expression télévisuelle locale et de proximité, semblable au système en vigueur dans le secteur radiophonique.
"

Il se trouve qu'aujourd'hui la loi que le CSA doit faire appliquer est une loi imparfaite, sur de nombreux points, notamment sur celui des télévisions associatives. Elle est en cours de discussion entre les deux assemblées, des améliorations ont été déjà apportées, à vous de faire pression, sur vos députés, pour que le Tiers secteur puisse trouver sa place. Et je vous promets que le CSA ne sera pas le dernier à accompagner le développement des télévisions associatives, et leur implication dans la vie sociale et civique. Mais j'ai parlé de deux autres freins qui sont en train d'être levés, le frein technologique et le frein économique, et je veux en dire quelques mots car ce sont les deux évolutions qui vont permettre au "tiers-secteur" de se projeter dans l'avenir, et de ne plus connaître demain la situation de marginalisation qu'il connaît aujourd'hui.

2. L'évolution technique

La télévision a été pendant des décennies, et jusqu'à très récemment, une denrée rare : lorsque je suis arrivé à la tête de TF1, ce n'est pas si vieux, il n'y avait que trois chaînes en France, aucune ne diffusait le matin, toutes les trois cessaient d'émettre avant minuit, et toutes les trois diffusaient à 19h20 le journal régional de FR3. Il est nécessaire de s'en souvenir, même si cet univers nous paraît désormais très lointain...

François Mitterrand fut en 1982 à l'origine de la première grande libéralisation des ondes hertziennes, avec l'ouverture de la FM aux radios "libres", et la première répartition par la Haute Autorité des fréquences entre stations associatives, stations commerciales nationales, locales, et grands réseaux généralistes périphériques╔ Il fut aussi à l'origine de l'apparition en France des premières chaînes commerciales, payantes, avec Canal Plus, et gratuites, avec l'attribution des cinquième et sixième réseaux, sur lesquels, plus tard, M6, la Sept Arte et enfin la Cinquième viendraient se loger. Pourquoi aussi peu de chaînes ? Essentiellement parce que personne ne concevait l'idée qu'une chaîne de télévision puisse être autre chose que nationale et hertzienne.

Mais la technique évoluant, la rareté des fréquences a aujourd'hui laissé la place à une relative abondance, les réseaux câblés, d'abord, puis les bouquets satellite, offrant de plus en plus de place à toute une variété de chaînes, thématiques, et locales. Nous avons atteint depuis quelques mois le stade ultime de cette révolution technologique avec la démocratisation des techniques numériques, qui ouvrent véritablement le marché de la télévision, d'un bout à l'autre de la chaîne, depuis la production, la réalisation, la diffusion jusqu'à la réception des images, qui peuvent même circuler sur les réseaux téléphoniques, et être diffusées sur Internet.

La loi audiovisuelle qui accomplit actuellement son processus de navettes entre l'Assemblée nationale et le Sénat prévoira les modalités de l'attribution des fréquences hertziennes à la diffusion numérique : c'est le dernier pas qui reste à franchir pour que nous passions d'un paysage audiovisuel étroitement cadré à un paysage audiovisuel élargi et diversifié au profit de tous đet non plus de ceux-là seuls qui ont les moyens de s'offrir un bouquet de chaînes payantes.

Au moment de franchir ce dernier pas, nous devons être particulièrement attentifs à une chose : qu'il aille dans le sens d'une véritable démocratisation de l'offre, qu'il permette un réel enrichissement du choix de programmes proposé, et qu'il ne se traduise pas par la confiscation des ressources de fréquences dégagées au bénéfice des opérateurs déjà en place.

Je vais m'attarder quelques minutes sur la diffusion numérique hertzienne, parce que la manière dont nous choisirons, en France, de la mettre en ¤uvre, sera très révélatrice de l'idée que nous nous faisons du paysage audiovisuel de demain, et donc, au delà de toutes les déclarations d'intention, de la place qui sera accordée au tiers-secteur audiovisuel. Car demain la diffusion audiovisuelle hertzienne sera uniquement numérique.

Il est donc essentiel que l'attribution des canaux de diffusion numérique s'effectue service par service, en fonction de la nature des chaînes proposées, et non multiplexe par multiplexe, à des opérateurs de bouquets, qui seraient ensuite seuls maîtres des programmes qu'ils diffuseraient. C'est la seule manière d'assurer à des chaînes locales, qu'elles soient commerciales ou associatives, qu'elles soient publiques ou privées, un accès équitable aux capacités de diffusion. Tous les autres systèmes, on le voit sur le câble, comme sur le satellite, gèlent de fait le parc de fréquences au profit de quelques groupes qui s'assurent la maîtrise des moyens de diffusion.

A l'Assemblée de dire si elle souhaite inféoder la diffusion numérique aux arbitrages des grands groupes audiovisuels qui se partagent actuellement les différents marchés de la télévision. Elle reste libre d'opter au contraire pour une répartition démocratique des fréquences en fonction de l'enrichissement qu'apportent les programmes diffusés à la diversité du choix offert au téléspectateur. Et même de décider, par exemple, comme le suggère le rapport Hadas-Lebel, qu'une part importante des ressources de diffusion nouvelles aille à des programmes gratuits, en clair...

Je terminerai cette réflexion libre sur la diffusion numérique hertzienne en revenant, justement, sur la place des radios associatives dans le paysage de la FM. Il y a aujourd'hui en France des centaines de radios associatives. Auraient-elles eu la moindre chance d'exister, si en 1982 la loi avait décidé de réserver la diffusion en Modulation de Fréquence aux quatre groupes radiophoniques qui émettaient alors sur la France en grandes ondes, Radio France, RTL, Europe 1, RMC  ? Il n'y aurait jamais eu en France ni radios commerciales locales ni réseaux musicaux, ni radios associatives. Or c'est cette logique que le Sénat vient d'adopter, en décidant de réserver la composition des multiplexes numériques hertziens aux cinq grandes chaînes existantes, et je pense que l'Assemblée nationale ne saurait le suivre.

Pourquoi y-a-t-il autant de radios associatives en France ? Parce que le Conseil supérieur de l'audiovisuel a décidé de répartir les disponibilités entre toutes les catégories de radios, et qu'appel aux candidatures après appel aux candidatures, d'année en année, chaque fois que le paysage radiophonique évolue et que des fréquences sont libérées, le CSA en réserve une part significative aux radios associatives.

Il y a également, il faut être complet, une autre cause à la relative abondance de radios associatives en France : c'est l'existence du fonds de soutien à l'expression radiophonique, dont les subventions permettent aux radios qui ne font appel à la publicité que pour une part très marginale de leurs ressources de bénéficier de moyens supplémentaires.

3. Les réalités économiques

J'en viens donc aux réalités économiques. La télévision coûte cher, et les premiers opérateurs locaux qui se sont lancés se sont le plus souvent bien vite brûlé les ailes, alors même qu'il s'agissait souvent de sociétés commerciales adossées à de grands groupes. Les mésaventures d'une chaîne comme La Huit-Mont-Blanc nous ont bien montré les limites financières auxquelles se heurtaient la réalisation et la diffusion d'une chaîne hertzienne locale, même dans des régions à forte identité où une telle chaîne parvenait à fédérer une audience importante.

Les sociétés TLM à Lyon et TLT à Toulouse survivent dans des conditions économiques extrêmement précaires... Faire de la télévision, dans des conditions techniques et professionnelles classiques, avec la volonté de délivrer un service de qualité, c'était jusqu'à maintenant un pari bien aventureux. C'est en ce sens que le CSA n'a pas lui-même poussé à la création de chaînes locales hertziennes, dont il mesurait combien, sur des marchés publicitaires restreints, elles auraient de la peine à s'inscrire dans la durée.

Nous n'avons pas poussé à la roue, je suis prêt à le reconnaître, mais nous n'avons pas non plus bloqué le développement de tels services de télévision locaux : les appels à candidatures lancés l'an dernier sur quatre zones sont allés à leur terme et des chaînes nouvelles ont fait leur apparition dans plusieurs départements, d'autres appels viennent d'aboutir, d'autres sont en cours ou vont être lancés prochainement... Zone par zone, partout où nous avons des demandes, dès que les conditions de planification du numérique hertzien nous paraissent réunies, nous ouvrons les fréquences qui restent disponibles pour des chaînes analogiques locales. La lecture attentive de la Lettre du CSA permet de mois en mois de suivre les progrès de ces chaînes hertziennes locales, qui trouveraient un meilleur équilibre avec l'ouverture, au secteur de la distribution, de la publicité sur ces chaînes locales... Le Conseil, je l'ai dit, réclame cette évolution de la loi depuis 10 ans.

En revanche, parce que les coûts ne sont pas les mêmes, parce que les recettes peuvent également provenir d'autres sources, comme les câblo-opérateurs, le Conseil a soutenu le développement des canaux locaux du câble, chaînes diffusant des durées de programmes produits relativement courtes chaque semaine, reprises sur les offres des réseaux câblés. Il faut noter qu'actuellement, 60 services locaux existent ainsi sur le câble, dans des villes ou dans des agglomérations moyennes, l'initiative en revenant presque exclusivement aux communes, directement ou à travers des associations ou des régies para-municipales.

Quels sont les avantages et les inconvénients des "canaux locaux" du câble, expérience dont il est possible aujourd'hui de tirer un premier bilan ? D'abord, leurs avantages tiennent à leur existence même : partout où ces chaînes se sont développées, elles permettent une information et des services de proximité, et elles contribuent à la vitalité de la démocratie locale. Mais elles sont limitées dans cette ambition légitime par une considération objective : partout les communes assument la double responsabilité financière et éditoriale des programmes diffusés. Autant dire que malgré tout leur essor est souvent vu comme un moyen d'informer les citoyens sur l'action de l'équipe municipale en place...

Le développement actuel des canaux locaux du câble ne sera donc à la hauteur des espérances qu'il peut susciter que si plusieurs conditions sont réunies :

  • D'abord la recherche de nouvelles ressources, plus diversifiées, pour permettre un enrichissement de l'offre, une plus grande indépendance des services, et donc un meilleur pluralisme de l'information. En effet, il ne s'agit pas de faire des" télévisions de mairies", sœurs cadettes de ce qu'étaient hier les" télévisions d'Etat".

  • Ensuite, l'élargissement des partenariats entre ces canaux locaux et les acteurs de la vie associative, les syndicats, les mouvements et les institutions socio-culturels. Plus les acteurs locaux seront nombreux à prendre part à l'aventure audiovisuelle, plus les émissions seront variées, équilibrées, intéressantes pour les téléspectateurs. Un média doit, pour fédérer une audience significative, même à un niveau local, être pluriel, renouvelé, changeant, vivant. Les partenariats avec des institutions et des associations très diverses sont l'un des principaux moyens de nourrir et d'animer la programmation des canaux locaux.

  • Une autre condition de développement pour les canaux locaux du câble serait le renforcement des échanges de programmes et des coproductions entre services, qui, en relation avec des regroupements de télévisions locales existantes, commence à porter des fruits.

  • Enfin, il est évident que la production locale et les projets associatifs mériteraient d'être soutenus économiquement par un dispositif comparable au fonds de soutien à l'expression radiophonique. Je rappelle que le CSA a réclamé la création d'un tel fonds pour les télévisions locales et les canaux locaux du câble dans ses rapports annuels de 1996, 1997 et 1998 : pourra-t-il s'en dispenser cette année dans son rapport 1999, parce qu'il aura enfin été suivi par le Parlement ? En tout cas, je l'espère.

En conclusion, je voudrais souligner que la variété et la vivacité des prises de parole, tout au long de cette journée augure bien du développement du" tiers secteur" audiovisuel. Je crois pouvoir dire, au nom du Conseil supérieur de l'audiovisuel, que le vote des nouvelles dispositions que j'ai évoquées ne sera toutefois pas suffisant : en effet, il ne suffit pas que les associations aient le droit, et les moyens, de créer des chaînes de télévision, il faut encore qu'elles soient choisies lorsqu'un appel à candidatures est lancé, il faut encore que les fréquences ou les canaux de diffusion leur soient alloués.

Le Conseil supérieur de l'audiovisuel prouve jour après jour, par le traitement des appels aux candidatures en radio, qu'il a à c¤ur de soutenir le développement du secteur associatif dans les médias. Malgré toutes les "prises de la Bastille audiovisuelle" symboliques au cours desquelles la confédération des médias libres a pris à partie l'instance de régulation, nombreux sont les responsables des associations qui pourraient témoigner de l'écoute qu'ils ont trouvée à la fois auprès de nos services, et des conseillers eux-mêmes, pour construire leurs dossiers de télévision temporaire, voire même pour installer les équipements techniques nécessaires à leur diffusion sur tel ou tel canal... Notre présence aujourd'hui parmi vous en témoigne encore.

Au moment où la loi sur la liberté de communication s'apprête à élargir à la télévision le régime libéral dont les radios bénéficiaient déjà depuis 1982, il faut espérer que le gouvernement et la représentation nationale iront jusqu'au bout de cette démarche, en chargeant le régulateur de faire une place, aussi large que possible, aux télévisions associatives, pour qu'elles donnent plus de vitalité au débat civique, à la fois national et local. Cette porte sur la liberté, les radios associatives peuvent en témoigner, et au-delà des polémiques, il vaut mieux qu'elle soit confiée au régulateur, plutôt qu'aux grands opérateurs historiques qui se partagent déjà le marché. Certains choix, qui sont en apparence techniques, sont en fait hautement politiques, car ils recouvrent, ne nous y trompons pas, des choix de société.

Hervé Bourges, président du Conseil Supérieur de l'Audiovisuel

 

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